دانشگاه آزاد اسلامی
برای رعایت حریم خصوصی نام نگارنده و استاد راهنما در سایت درج نمی شود
(در فایل دانلودی نام نویسنده و استاد راهنما موجود است)
– مقدمه
یکی از مهمترین عواملی که نظام اداری را تهدید میکند، فساد اداری است. هنگامی که وجود فساد اداری را در اداره یا سازمانی تأیید میکنیم، معمولا به این معناست که قانون به خوبی اجرا نمیشود و یا به صورت گزینشی اجرا میشود. به عبارتی، اجرای قانون مورد سوءاستفاده واقع میشود، تا افراد، به اهداف سوءخودشان برسند. این اهداف میتواند مادی و مالی باشد و میتواند شامل راضی کردن غیرمعقولانه دیگران باشد. فساد اداری یکی از معضلاتی است که اکثر جوامع با آن روبرو هستند.
اما در بعضی از کشورها فساد به صورت کمتری در سیستمهای اداری وجود دارد و در برخی دیگر فساد بصورت آشکارتری وجود دارد. به طوریکه، اندونزی، هند و ویتنام به ترتیب بیشترین فساد را در دستگاههای اداری دارند.
مفهوم فساد اداری در ابتدا دارای مفهومی اخلاقی و ارزشی بوده است که به تدریج از معنای اخلاقی آن کاسته شد و به عنوان مفهومی با تعریف معین در علوم مدیریت عمومی و علوم سیاسی استفاده شد. فساد اداری به طور کل به معنای استفاده از امکانات و منابع عمومی در جهت منافع و سود شخصی از سوی مدیران، کارگزاران و افراد سازمانی و اداری میباشد.
۱-۲- بیان مسئله
ریشهفساد فعل لاتین rumpere به معنای شکستن است، بنابراین در فساد چیزی میشکند یا نقض میشود، ممکن است آن چیز رفتار اخلاقی و یا بروز ناهنجاری اخلاقی باشد، یا شیوهقانونی و مقررات اداری. فساد در اصطلاح بیرون رفتن از حد اعتدال است که با سوءاستفاده از امکانات و منابع عمومی در جهت کسب منافع شخصی متبلور میشود. از لحاظ حقوقی نیز، رفتار منحرف شده از ضوابط و وظایف رسمی یک نقش عمومی است که بنا به ملاحظات خصوصی یا ملاحظات قومی و منطقهای رخ میدهد. در ادبیات حقوق اداری، سلامت اداری وضعیتی است که در آن، فساد اداری در عملکرد یک سازمان دولتی، به میزان قابل قبولی تنزیل یافته باشد. طبق تعریف بانکجهانی و سازمان شفافیت بینالملل نیز، فساد اداری، سوء استفاده از اختیارات دولتی (قدرتعمومی) برای کسب منافع شخصی (خصوصی) است، که این تعریفمورد قبول همگان است. در واقع حد و چهارچوبی فرضی در نظر گرفته شده است که هر فعل یا ترک فعلی که خارج از این چهارچوب بوده و از آن عدول کند، فساد اداری تلقی خواهد شد. بدیهی است چنینتعریفی وقتی جامع است که قوانین و حدود آن کاملاً واضح و فراگیر باشد. فساد در جامعه نسبی است و با نظامارزشی هر جامعه تعریف میشود. عوامل متعددی هستند که میتوانند موجد فساد اداری شوند، عللی نظیر ؛ وجود خلاء در قوانین و مقررات، کم بودن دستمزدها، وجود شکاف بین طبقات جامعه، ضعف مجازاتها و همه و همه میتوانند در بروز فساد اداری موثر بوده و یا آن را تشدید کنند. اما یکی از مهمترین علل که جنبه ریشهای دارد، ضعف معنویت و ایمان در جامعه و اعتقاد نداشتن به مسائل مذهبی همچون معاد است. البته در مباحث بعدی بیشتر به این موضوع میپردازیم.
فساد را به انواع گوناگونی تقسیم بندی کردهاند؛ از جمله:
الف – فساد خرد: به اخذ رشوههای اندک از جانب کارکنان دولت برای رفع مشکلات اشاره دارد. همچنین زمانی که در موارد استثنایی از جانب کارمندی درخواست رشوه میشود، اما این کار به شکل سازمان یافته انجام نمیشود، «فساد فردی» صورت گرفته است.
ب – فساد سازمانیافته: زمانی که بقای نظامها به وجود فساد بستگی پیدا میکند و در این حالت، سازمانها، مقرّرات و هنجارهای رفتاری با فساد تطبیق پیدا میکند.
ج- فساد بزرگ: هنگامی که مسئولان سطح بالای دولتی و سیاستمداران در قراردادها و طرحهای بزرگ که جنبه ملّی دارند اعمال نظر میکنند و سودهای کلان به دست میآورند.
بانک جهانی، فساد اداری را بزرگترین مانع در جهت رشد و توسعه جوامع تعریف کرده است. فساد اداری، با تحریف مقررات قانونی، توسعه را تخریب و بنیانهای نهادینهای را که رشد اقتصادی به آن وابسته میشود، تضعیف میکند.
آثار فساد اداری را میتوان از دو دیدگاه مورد نقد و بررسی قرار دارد:
الف – تاثیر فساد اداری بر جامعه و مردم
ب – تاثیر فساد اداری بر نظام اقتصادی کشور
الف – تاثیر فساد اداری بر جامعه و مردم – زمانی که رتبه فساد اداری کشوری در سطح بین المللی به اطلاع مردم آن کشور برسد، چه تاثیراتی بر نگرش آنها نسبت به سیستم اداری کشورشان خواهد گذاشت؟ اگر مردم از سیستم اداری کشور خود اطمینان کامل داشته باشند و با این دید درگیر پروسه اداری شده و با مشکلی در این روند مواجه شوند، با سعه صدر با آن برخورد خواهند کرد، زیرا از سلامت نظام اداری مملکت خویش مطلعاند. اما اگر بر فرض مثال، مردم ایران، که از رتبه نا امیدکننده کشورشان (یکصد و چهل و ششم از میان یکصد و هشتاد کشور) با خبرند، درگیر بروکراسی اداری شوند، چنانچه با مشکلی هرچند کوچک در روند کار موجه شوند، این مشکل را به حساب ناسالم بودن نظام اداری گذاشته و ناخودآگاه ذهنشان به سمتی سوق پیدا خواهد کرد که نباید. علاوه بر این مساله زمانی که اطمینان به نظام اداری در بین مردم از بین برود، دلگرمی برای فعالیت نیز از بین خواهد رفت. دیگر مردم به قوانین و مقررات توجهی نخواهند کرد و وای به روزی که جامعه، راه رسیدن به هدف خویش را گم کند و به جای توسل به مقررات، با تشبث به مسائل غیراخلاقی همچون رشوه، به بیراهه روند.
ب – تاثیر فساد اداری بر نظام اقتصادی کشور- فساد اداری همچون سدی در برابر توسعه اقتصادی و فرهنگی جوامع است. فساد، مانع ثبات سیاسی ـ اقتصادی و پیوستگی اجتماعی و نیز توسعه اقتصادی کشور (از طریق تخریب رقابت سالم در بازار) میشود. به وجود آمدن ریسک تخلف در سازمان، آسیب رساندن به فرایند توسعه منابع انسانی، کمرنگ شدن کنترلهای درونی و تشدید کنترلهای بیرونی در سازمان، کمرنگ شدن فضایل اخلاقی و ایجاد ارزشهای منفی در سازمان، تقدم منافع فردی بر منافع جمعی، و کاهش کیفیت کارها در همه سطوح از پیامدهای این پدیده به شمار میروند که همه و همه نتیجهای جز تخریب نظام اقتصادی کشور نخواهد داشت.
دلایل مختلفی برای فساد اداری در جوامع وجود دارد. تحقیقات به عمل آمده بر روی پدیده شوم فساد اداری حکایت از پیچیده بودن و گسترده بودن عوامل مؤثر در شکلگیری آن دارد. فقر اقتصادی و نابسامانیهای درآمدی کارکنان سازمانها، فقر فرهنگی و نبود باورهای استوار اخلاقی و اعتقادی و نبود مقرّرات و قوانین بازدارنده و نظامهای کنترلی مؤثر از جمله دلایل اصلی بروز فساد اداری است. میتوان عوامل اصلی موجد این پدیده را به دو دسته ؛ علل اصلی (ریشهها) و عوامل تسهیلکننده، تقسیمبندی کرد. در رابطه با علل اصلی یا ریشهها میتوان به ریشههای مذهبی و اعتقادی و ریشههای اقتصادی اشاره کرد.
۱. ریشههای مذهبی (فرهنگی و اجتماعی)- مهمترین عامل بروز فساد اداری، ریشههای فرهنگی و عقیدتی است، که بحث اصلی ما خواهد بود. اگر ارزشها، هنجارها، عقاید و باورهای حاکم بر افراد اجتماع متکی بر ارزشهای مادیگرایانه، فردگرایانه و مصرفگرایانه باشد و ساختارهای اجتماعی از انسجام و کارکردهای لازم برخوردار نباشند، ناکارآمدی و ضعف نظام فرهنگی و اجتماعی را به دنبال دارد و پیامد آن، شکلگیری فساد در همه سطوح و لایههای اجتماع خواهد بود. در ادامه بیشتر به این بحث خواهیم پرداخت.
۲. ریشههای اقتصادی- رکود اقتصادی، کاهش درآمدها، بیعدالتی، مادیگرایی، بیثباتی اقتصادی، تورّم افسار گسیخته، نبود تناسب دخل و خرج ناشی از نبود عدالت اقتصادی، کاهش قدرت خرید مردم و توزیع نامناسب درآمدها در جامعه، از عوامل مهم اقتصادی است که زمینههای بروز سوءاستفادههای مالی و تخلفات اداری را فراهم میکند.
عوامل تسهیلکننده که عمدتا عوامل سیاسی و عوامل اداری هستند به شرح زیر هستند:
۱. عوامل سیاسی: عدم استقلال کامل قوّه قضائیه، نفوذ قوّه مجریه بر آن و بر دستگاههای نظارتی و بازرسی، فشار گروههای ذینفوذ در داخل و خارج سازمان، فساد سیاستمداران عالیرتبه، جوسازی و غوغاسالاری، توصیه برای در امان ماندن مدیران متخلف از مجازات، و سرانجام، ناآگاهی مردم از حقوق سیاسی خود در برابر قانون از عوامل سیاسی تسهیلکننده تخلفات است.
۲. عوامل اداری: تشکیلات و ساختار اداری غیرکارآمد، حجیم و نامتناسب با اهداف و وظایف، پیچیدگی قوانین، مقرّرات و تعدد بخشنامهها و دستورالعملهای اداری، مدیران غیر مؤثر، فقدان نظام شایستهسالاری، وجود تبعیضات در زمینههای استخدام، انتصاب و ارتقای افراد، نارسایی در نظام حقوق و دستمزد، نظام پاداش و تنبیه و به ویژه نظام نظارت و ارزشیابی، ترجیح اهداف گروهی به اهداف سازمان و مانند آن، از عوامل اداری تسهیلکننده تخلفات هستند.
در عین حال راهکارهای متنوعی نیز برای مقابله با فساد اداری مورد استفاده قرار گرفته که می توان آنها را در یک تقسیم بندی به راهکارهای حقوقی و راهکارهای غیر حقوقی تقسیم نمود، لذا بر اساس مطالب گفته شده موضوع اصلی این پایان نامه بررسی علل پیدایی فساد اداری و راهکارهای حقوقی مقابله با ان و بررسی سیاست تقنینی ایران در این زمینه می باشد. در عین حال در این تحقیقی علاوه بر بررسی وضعیت فساد اداری و مقابله با آن در حقوق ایران از تجربیات سایر کشورها در این خصوص نیز استفاده می شود.
نظام سیاسی اسلام، مبنای نظام اداری به شمار میآید. این پیوستگی و وابستگی دوسویه، زمانی پایدار میماند که همواره نظام اداری هماهنگ و همسو با نظام سیاسی اسلام، مدیریت شود. نظام اسلامی در ایران مبتنی بر همین نظریه شکل گرفته است که گاهی اوقات، ناهمسویی و ناهماهنگی این دو نظام با یکدیگر، منشاء چالشهای جدی و حتی بحرانهایی در عرصه اداره امور گردیده است.
۱-۳- اهداف تحقیق
۱- بررسی سیاست جنایی اسلام در فساد اداری و سیاست تقنینی ایران
۲- بررسی راهکارهای و رویکردهای مقابله با فساد اداری در اسلام و ایران
۳- بررسی انواع و جایگاه فساد اداری
۱-۴- سؤالات تحقیق
۱- فساد اداری و مقابله با آن چه جایگاهی در حقوق اسلامی دارد ؟
۲- سیاست تقنینی ایران چه رهکارهایی در مقابله با فساد اداری برداشته است ؟
۱-۵- فرضیه تحقیق
در حقوق اسلام ، تأکید بسیاری بر لزوم درست کاری و پاسخگویی مسئولین اجرایی وجود داشته و این مسئله به صور مختلفی در سیاست تقنینی جمهوری اسلامی ایران نمود پیدا کرده است. رشد و تقویت باورها و آموزههای دینی، دسترسی همگانی به اطلاعات و گزارشات از آن ، از سوی مسئولین از جمله این موارد است.
– تعریف فساد
برای فساد معانی ذیل را برشمردهاند:
تباه شدن، ضدصَلاح، به ستم گرفتن مال کسی را، تباهی، خشکسالی، فاسد، تباه، گزند و زیان، ظلم وستم (لغت نامه دهخدا)
تباهشدن، متلاشیشدن، از بین رفتن، تباهی، خرابی، نابودی، فتنه، آشوب، لهو و لعب، کینه، دشمنی (فرهنگ معین)
فساد از ریشه “فسد” به معنی تباهی، اخلال و منع از رسیدن به یک هدف مطرح است ودر زبان لاتین با واژه«corruption»ازریشه لاتین (rumpere)مصطلح است وبه معنای شکستن یا نقض کردن است. که آن ممکن است رفتار اخلاقی یا شیوه قانونی و غالباً مقررات اداری باشد. (کیانی منش ،۱۳۸۶،ص. ۳)
فساد در اصطلاح، بیرون رفتن از حد اعتدال است که با سوءاستفاده از امکانات و منابع عمومی در جهت کسب منافع شخصی تبلور مییابد.(ربیعی،۱۳۸۳،ص.۲۹)
فساد از لحاظ حقوقی، رفتار منحرف شده از ضوابط و وظایف رسمی یک نقش عمومی است که بنا به ملاحظات خصوصییا ملاحظات قومیو منطقهای رخ میدهدو معمولاً برای موضوعاتی نظیر حکومتهای فاسد و فقیر و اعمالی که از دستگاههای فعال آنها سر میزند، به کار میرود.(هیود،۱۳۸۱،ص.۴۷۵)
فساد مفهومی گسترده که طیف وسیعی از رفتارها وفعالیتهای غیرقانونی، نامشروع،متقلبانه،غیراصولی و ناهنجار را شامل میشود،از نظر تاریخی فساد در تمامی حوزههای سیاسی، اداری وبخشخصوصی وجود دارد. (کیانی منش ،۱۳۸۶ص. ۳)
در فرهنگ وبستر (webester)فساد چنین تعریف شده است:
“فساد عبارت است از پاداشی نامشروع است که برای وادارکردن فرد به تخلف از وظیفه،تخصیص داده میشود.”(سرداری ،۱۳۸۰،ص۱۳۴)
میردال (۱۹۸۶) فساد را چنین تعریف کرده است:
فساد به تمام شکلهای گوناگون انحراف یا اعمال قدرت شخصی و استفاده نامشروع از مقام و موقعیت شغلی قابل اطلاق است.(کیانی منش ،۱۳۸۶،ص۷)
در زمینه فساد اداری تعاریف زیادی ارائه شده است که بعضی شامل:
“ساموئل هانتینگتون”فساد اداری را چنین تعریف میکند:
فساد اداری به رفتار آن دسته از کارکنان بخش عمومی اطلاق میشود که برای منافع خصوصی خود،ضوابط پذیرفته شده را زیرپا میگذارند. به عبارتی فساد،ابزاری نامشروع برای برآوردن درخواستهای نامشروع از نظام اداری است.
طبق تعریف بانک جهانی و سازمان شفافیت بینالملل، فساد سوءاستفاده از اختیارات دولتی (قدرت عمومی) برای کسب منافع شخصی (خصوصی) است.
که این تعریف مورد توافق عمومی در جهان است وبطور ضمنی فرض شدهاست که مجموعهای از قوانین و ضوابط مدون اداری وجود دارد که چهارچوب فعالیتهای مجاز اداری را تعیین میکنند،هرگونه رفتار اداری که مغایر با این قوانین باشد و در آن انتفاع شخصی مطرح باشد فساد اداری تلقی میشود.بدیهی است چنین تعریفی وقتی جامع است که قوانین و حدود آن کاملا واضح و فراگیر باشد. فساد در جامعه نسبی است و با نظام ارزشی هر جامعه تعریف میشود.(متحدیان،۱۳۹۰،ص.۳۲-۳۳)
بانک جهانی و سازمان شفافیت بین الملل:
فساد اداری عبارتست از استفاده از قدرت عمومی برای کسب منافع خصوصی اداری، تحت تأثیر منافع شخصی یا روابط و علایق خانوادگی.
۲-۲- انواع فساد
فساد به شکلهای مختلفی ظاهر میشود که عبارتند از : قبول پول و سایر مزایا در قبال عقد قراردادهای مختلف، نقض قوانین و مراحل رسمی برای پیشبرد منافع شخصی، دریافت مبالغی از برنامههای توسعه یا شرکتهای چندملیتی، دریافت پول درازای حمایت قانونی، استفاده از منابع عمومی برای استفاده شخصی، نادیدهگرفتن فعالیتهای غیرقانونی، دخالت و اعمال خود نفوذ در مراحل دادرسی یا قضایی، پارتی بازی، اختلاس شراکتی، گرانفروشی، دریافت بودجه طرحهایی که وجود ندارد و کلاهبرداری و تدلیس در ارزیابی مالیاتها.
این شکلهای متفاوت فساد را میتوان در قالب ماهیت آنها نیزطبقهبندی نمود. فساد میتواند دارای عوامل خارجی، نهادی و یا ناشی از رسوایی سیاسی و اداری باشد. در فساد برای دریافت اداری عوامل خارجی، عاملین اصلی همانا مقامات رسمی، سیاستمداران، نمایندگان دولت برای دریافت کمکهای خارجی میباشند. نخبگان سیاسی، سیاستمداران، تجار ودلالان میتوانند مسئول رسوایی و فساد باشند. فساد در نتیجه حمایت نخبگان سیاسی، سیاستمداران، تجار و کارمندان یقه سفید میتواند به پدیدهای نهادینه تبدیل شود. در سوءاستفادههای اداری مقامات دولتی و افراد ذینفع جزو بازیگران اصلی ماجرا هستند.
دردیدگاهی دیگر فساد را به سه دسته تقسیم کردهاند: دارای ماهیت تبانی، اجباری و غیر ربطی. فساد دارای ماهیت تبانیگونه، عاملین با میل و رغبت دست به این کار زده و از فساد اداری به عنوان ابزاری برای انجام اعمال غلط یا بیتفاوتی در قبال کارهای صورتپذیرفته، استفاده میکنند. در این نوع فساد مقامات از مزایای بیشتری در مقایسه با هزینه فساد در صورتی که شخصاً به انجام آن مبادرت ورزند، بهرهمند میشوند. در فساد اجباری، فساد به عامل انجام دهنده آن، از طرف مقامات بالاتر تحمیل میشود. در فساد غیرربطی، منافعی به قیمت از دست دادن حقوق دیگران کسب شده و قربانیان این فساد از این مساله آگاه نیستند. (عباس زادگان ، ۱۳۸۳ ص۷۸)
هیدن هیمر محقق علوم سیاسی، فساد اداری را به سه گروه تقسیم کرده است.
۲-۲-۱- فساد سیاه:
که از نظر تودهها و نخبگان سیاسی منفور است و عامل آن باید تنبیه شود. برای مثال میتوان از دریافت رشوه برای نادیده گرفتن استانداردها و معیارهای ایمنی در احداث مسکن نام برد.
۲-۲-۲- فساد خاکستری:
که از نظر نخبگان منفور است اما تودههای مردم در مورد آن بیتفاوت هستند مثلا کوتاهی کارمندان در اجرای قوانینی که در بین مردم محبوبیت چندانی ندارد و فردی جز نخبگان سیاسی به مفید بودن آنها معتقد نیستند.
۲-۲-۳- فساد سفید:
که در ظاهر مخالف قانون است اما اکثر نخبگان سیاسی و مردم عادی آن را مضر نمیدانند و مثال گویای آن نقض مقرراتی است که بر اثر تغییرات اجتماعی و فرهنگی موضوعیت خود را از دست داده است.
در مطالعهای دیگر فساد به چند دسته تقسیم شده است:
۱- فساد خرد: چنانچه به کارکنان دولت(که ممکن است اساسا شریف و نجیب باشند.)رشوههای اندک پیشنهاد آن را در جهت رفع مشکلات تغذیه و تحصیل خانواده خود رد نمیکنند.
۲- فساد فردی: مواردی استثنایی وجود دارد که فساد رخ میدهد یعنی برای انجام کار درخواست رشوه میشود. در این حالت کارمند خلافکار پس از بازرسی تادیب میشود. این نوع فساد جنبه فردی دارد و سازمان یافته نیست.
۳- فساد نظامیافته: مسیرهای خلاف از محل رشوهگیری به سمت بالا بسط مییابد و بقای سیستمها به وجود فساد بستگی پیدا میکند. در این حالت سازمانها، مقررات و هنجارهای رفتاری با فساد تطبیق یافتهاند.
۴- فساد بزرگ: مسئولان سطح بالای دولتی و امور عمومی و سیاستمداران، در قراردادها و پروژههای بزرگ که جنبه ملی دارند اعمال نظر میکنند و سودهای کلان به دست میآورند.
نادر حبیبی (۱۳۷۵، ص۲۶) در پژوهش خود فساد اداری را به دو گروه عمده:
۱-درون دولت
۲-روابط دولت با شهروندان تقسیم نموده و مصادیق هر گروه را برشمرده است:
الف) انواع فساد اداری در درون دولت
۱-استفاده شخصی از وسایل و اموال دولتی
۲-کمکاری، گزارش ماموریت کاذب، صرف وقت در اداره برای انجام کارهایی به غیر از وظیفه اصلی
۳-دزدی مواد اولیه و مواد مصرفی متعلق به دولت توسط کارمندان و کارکنان
۴-استفاده از امکانات اداری برای پیشبرد اهداف سیاسی توسط کارمندان عالی رتبه و سیاستمداران
۵-فساد قانونی برای انتفاع سیاستمداران و کارمندان دولت
۶- فساد در توزیع حقوق و مزایا و فرصتهای شغلی بین کارمندان
۷- اختلاس و سوء استفاده مالی
ب) انواع فساد اداری در روابط دولت با شهروندان
۱- فساد در ارایه کالاها و خدمات دولتی
۲- فساد در فروش اموال و املاک دولتی به شهروندان
۳- فساد در خریدهای دولتی از بخش خصوصی
۴- فساد در قراردادهای پیمانکاران بخش خصوصی با دولت
۵- فساد در صدور مجوز برای فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی بخش خصوصی
۶- فساد در شناسایی و مبارزه با قانون شکنی
۷- فساد مالیاتی
۸- فساد استخدامی
حبیبی در کتاب خود همچنین طبقهبندی دیگری بر مبنای تقسیم به فساد قانونی و غیر قانونی ارائه کردهاند. فساد غیرقانونی نیز به دو گروه فساد در داخل دولت و فساد با مشارکت بخش خصوصی تقسیم شده است. مورد اخیر نیز متناسب با اینکه در قوه مجریه، مقننه یا قضائیه رخ دهد به سه گروه مختلف طبقهبندی میشود. (حبیبی ، ۱۳۷۵، ص۳۲)
۲-۳- علل بروز فساد اداری
